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Nouvelle réforme de la PAC, le signe d’une agriculture plus écologique en Europe ?

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Pierre angulaire de la politique européenne, la Politique agricole commune (PAC) 2023 – 2027 propose une formule renouvelée afin de mieux intégrer les enjeux environnementaux dans un secteur agricole dont la transition écologique est encore difficile. Mais est-ce que cette nouvelle PAC sera réellement suffisante ?

Depuis 2019, les pays européens s’attèlent à faire de l’Europe « le premier continent neutre pour le climat » grâce au Pacte vert, un plan de route politique développé afin d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Un énoncé qu’on pourrait qualifier de trompeur, mais qui a l’avantage de proposer un objectif ambitieux.

Porté par deux volets, l’un agricole, Farm to Fork, l’autre en faveur de la biodiversité, logiquement nommé Biodiversity, le Pacte vert compte réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre (GES) des 27 pays membres d’au moins 55% d’ici à 2030 par rapport aux valeurs de 1990. 

Farm to Fork vise à la fois à accélérer la « transition écologique » de ce secteur tout en garantissant une souveraineté alimentaire sur le territoire européen et une compétitivité des agriculteurs face à la concurrence internationale. Car, comme le souligne Stéphane Le Foll, actuel Maire du Mans et ancien ministre en charge de l’agriculture sous François Hollande, dans un entretien donné à la revue POUR, « ce sujet de la compétitivité ne peut pas être dissocié de l’enjeu de la durabilité »

Pour atteindre ces objectifs, l’Europe mise sur un vieil outil, la Politique Agricole Commune (PAC).

Les 60 ans d’un outil singulier

La PAC entre en vigueur en 1962 afin de résoudre la famine qui touche le continent européen au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. La PAC engage un vaste mouvement de modernisation des pratiques agricoles et va permettre à l’Europe de subvenir à ses besoins grâce à un marché stable, des prix adaptés et une rémunération juste pour les agriculteurs.

La PAC est la première, et encore une des seules, politique intégrée de l’Union européenne (UE). C’est-à-dire qu’elle est coordonnée à toutes les échelles européennes (UE, nationale, territoriale).

Cette politique agricole se divise en deux piliers. Le premier, qui absorbe les ¾ du budget alloué à la PAC, concerne les aides à la production pour les agriculteurs. Avec une empreinte bien plus territoriale, le second pilier se consacre quant à lui au développement rural. Cela passe entre autre par une transformation des pratiques agricole, un accompagnement et une aide au transfert des compétences et des connaissances…

La PAC est donc un outil structurel important pour l’Europe du fait qu’elle organise le marché agricole dans son ensemble. Le budget pour la période de 2023 à 2027 est de 387 milliards d’euros, soit un tiers du budget de l’UE ! C’est l’une, si ce n’est, la dépense principale des 27 États membres. 

Depuis sa création, la PAC a connu différentes réformes pour l’adapter aux besoins économiques et sociaux. Sa dernière priorité en date : l’intégration des enjeux environnementaux.

Une nouvelle priorité écologique

L’agriculture, comme pierre angulaire du Pacte vert, représente encore près de 10% des rejets totaux de GES, ce qui la place comme le quatrième secteur le plus polluant après les industries, la production d’énergie et les ménages. L’agriculture émet principalement du méthane (CH4) – attribuable à l’élevage, et du protoxyde d’azote (N20) – dû à la fertilisation des sols et du dioxyde de carbone (CO2).

Les répercussions du secteur agricole ne sont en outre pas seulement climatiques. L’agriculture conventionnelle intensive pratiquée en Europe depuis les années 1960, par surexploitation des terres et utilisation massive d’intrants chimiques, participe également à la pollution et la dégradation des sols, de l’eau et de l’air, et à l’érosion de la biodiversité.

Une boucle vicieuse car la crise environnementale qui résulte des activités anthropiques participe en retour à perturber le secteur agricole, qui est victime d’événements climatiques extrêmes de plus en plus importants (sécheresses, feux, inondations…).

Agriculteurs, citoyens et décideurs politiques ne peuvent que constater ces effets négatifs sur l’activité agricole. L’Union européenne a donc entamé une transformation depuis les années 1990 plus favorable à une pratique agricole respectueuse de l’environnement.

D’abord timidement, par l’intégration dans le premier pilier de la PAC du principe de conditionnalité en 2003, qui consiste pour les agriculteurs à respecter certaines modalités pour avoir accès à des aides financières. Puis par un verdissement de cette conditionnalité en 2013, grâce à des aides directes, appelées « paiement vert », pour les agriculteurs qui mettent en place des mesures agro-environnementales – à savoir la diversification des cultures, le maintien des prairies permanentes et la mise en place ou le maintien d’un minimum de surface d’intérêt écologique (SIE). 

L’Europe souhaite continuer cette transition lors de la prochaine réforme PAC par l’intégration de critères plus exigeants en matière de protection de l’environnement.

La PAC 2023 – 2027, « plus juste, plus verte »

Le 2 décembre 2021, le Conseil et le Parlement européen ont ratifié la nouvelle réforme de la PAC qui entrera en vigueur dès 2023 et qui se terminera en 2027. Cette nouvelle PAC, résultat de 3 ans de négociations se veut « plus juste, plus verte et davantage fondée sur les résultats » pour le conseil européen.

Ses nouvelles missions visent à :

  • renforcer la contribution de l’agriculture aux objectifs de l’UE en matière d’environnement et de climat ;
  • assurer un soutien plus ciblé aux petites exploitations ;
  • laisser aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour adapter les mesures aux conditions locales ;

Le paiement vert, qui n’avait pas fait ses preuves en termes de protection de l’environnement, est remplacé par « l’éco-régime ». Les conditions d’accès aux aides pour les agriculteurs seront plus strictes sur le plan environnemental.

Mais l’éco-régime est une mesure particulière. C’est une véritable coupure par rapport aux anciennes réformes en permettant aux gouvernements nationaux de proposer dans un Plan Stratégique National (PSN), un éco-régime unique, adapté aux réalités de leur secteur agricole. Un changement qui laisse craindre des ambitions et des efforts inégaux entre les pays européens.

Vous avez dit « Agroécologie » ?

Concevoir une agriculture plus durable, c’est aussi repenser les pratiques agricoles dans les exploitations. 

L’une des figures de proue de cette transformation de l’agriculture est l’agroécologie que le Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire définit comme « une façon de concevoir des systèmes de production qui s’appuient sur les fonctionnalités offertes par les écosystèmes, peut-on lire sur le site gouvernemental, elle les amplifie tout en visant à diminuer les pressions sur l’environnement (ex : réduire les émissions de gaz à effet de serre, limiter le recours aux produits phytosanitaires) et à préserver les ressources naturelles ».

Stéphane Le Foll, un des initiateurs de la loi d’avenir de 2013 qui a participé à insuffler l’agroécologie dans la loi française, regrette que l’agroécologie n’ait pas été plus intégrée dans la précédente PAC. 

Un constat partagé par la Cour des comptes dans un rapport publié en octobre 2021 « Accompagner la transition agroécologique », « Le  « verdissement” a permis d’afficher des sommes importantes […] mais a eu peu d’effets concrets, comme l’ont relevé la Cour des comptes et la Cour des comptes européenne ». Elle invite à « mieux valoriser les pratiques agro-environnementales dans la déclinaison nationale de la prochaine PAC ».

Mais l’intégration de nouvelles pratiques agroécologiques ( valorisation de l’agroforesteries et de l’agriculture biologique, diversification des cultures…), plus respectueuse de l’environnement est un travail titanesque et de longue haleine.

Difficultés du travail agricole, précarité d’une partie des agriculteurs, formation des nouveaux agriculteurs, vulnérabilité aux événements climatiques, productivité, compétitivité, concentration des terres… ces nombreux facteurs doivent être pris en compte pour ne pas faire s’effondrer un secteur déjà fragile.

Des impératifs contradictoires

À partir de 1992, les missions de la PAC se sont diversifiées. À toutes les précédentes s’est ajouté un objectif de compétitivité. Le secteur agricole européen a changé ses règles et s’est ouvert au marché international. Une libéralisation du marché agricole qui a entraîné une rupture majeure avec les précédentes réformes.

Selon le rapport du Haut-commissariat au Plan sur le secteur agroalimentaire français, « le commerce mondial de produits agricoles et agroalimentaires [a] plus que doublé de 1995 à 2018, atteignant 1 500 milliards de dollars en 2018 ». En France, l’exportation représentait près de 64 milliards d’euros en 2019. 

Ce changement de paradigme va également entraîner des inégalités majeures d’accès aux aides et du montant de ces dernières pour les paysans. La répartition des aides va globalement être avantageuse pour les grandes exploitations très productrices à partir du moment où elles sont allouées selon la surface à l’hectare ou le nombre d’animaux de l’exploitation.

Les agriculteurs font donc face à des impératifs souvent contradictoires. Cet appel implicite à de plus grandes exploitations et à plus de productivité entre en conflit avec les objectifs de protection de l’environnement. Objectifs auxquels la PAC doit malgré tout répondre.

Un investissement à toutes les échelles

Pour Thierry Pouch, économiste de l’Université de Reims Champagne Ardenne, une nouvelle mission s’offre à cette PAC 2023 -2027, celle de favoriser l’éclosion d’un paradigme différent, moins centré sur l’accumulation de profit que sur l’écologie, explique-t-il dans un article, le tout « en accompagnant le déclin irréversible de l’ancienne agriculture, celle qui a embrassé la modernité capitaliste au temps du fordisme ».

Comme l’économiste le souligne, cette vision d’une agriculture plus durable se heurte à un système agraire productiviste et orienté vers l’exportation comme il en existe au Brésil, aux États-Unis ou en Chine. Il n’est pas certain que ces pays acceptent d’amorcer une transition écologique, moins profitable économiquement.

La réalité du marché actuel suggère donc qu’une agriculture durable ne sera possible qu’à condition que des instances internationales, comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), entament elle aussi un revirement écologique afin de coordonner les marchés mondiaux. Dans le cas contraire, des déséquilibres économiques et sociaux sont à prévoir entre les nations.

En attendant, la crise environnementale continue son chemin de destruction, et participe à réduire pas à pas le rayon d’action possible. « Cette fragilisation [de la compétitivité française] limite les moyens disponibles pour engager ces évolutions, rappelle la Cour des comptes, alors même que le développement de segments de qualité plus rémunérateurs comme « le bio » ou les produits sous signe de qualité, pourrait à l’avenir être un élément de compétitivité essentiel sur les marchés mondiaux ».

Image par Nikolett Emmert de Pixabay

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