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Planification écologique : le nécessaire grand chantier, semé d'embûches, du quinquennat

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L. Estival, L. Pedrola et A. Verronneau |
15 Mai 2022 |
1881 mots

Orchestre

Il faut des institutions beaucoup plus fortes” : en attendant l’annonce de la nomination du prochain Premier Ministre et des détails sur l’idée lancée par Emmanuel Macron d’une “planification écologique”, les experts dessinent les grandes lignes des enjeux et des écueils de cette réforme, dont tous reconnaissent la pertinence pour mieux orchestrer l’action publique pour la transition durable. Explications (en accès libre).

Emmanuel Macron l’a annoncé lors de son discours d’entre-deux-tours à Marseille : le futur chef du gouvernement sera chargé de la “planification écologique” avec l’appui d’un secrétariat général, véritable cheville ouvrière de cette future feuille de route contenant des objectifs chiffrés découlant de la future Stratégie Française sur l’Énergie et le Climat (SFEC), elle-même adossée à la Loi de Programmation sur l’Énergie et le Climat (LPEC). “Seront par exemple explicités le nombre de véhicules électriques à l’horizon de 2033 – date d’échéance de la SFEC – le nombre de bâtiments à rénover…“, détaille Benoît Leguet, Directeur exécutif d’I4CE. Des objectifs déclinés ensuite annuellement et contractualisés auprès de chaque ministère. À ses côtés devraient être nommés deux ministres, l’un en charge de la planification énergétique et l’autre de la planification territoriale de la transition. Ce poste correspond au MTE actuel –  moins la partie énergie – auquel sera rajouté le ministère de la Cohésion des territoires, chargé de “l’écologie du quotidien.” “Ça mérite d’être essayé“, commente Benoît Leguet qui voit dans cette planification un moyen d’obliger chaque partie prenante à prendre ses responsabilités dans la trajectoire vers la neutralité carbone en 2050. Car aujourd’hui, l’Etat ne respecte pas les objectifs qu’il s’est lui-même fixés, faute de suivi. “Dans le cas par exemple des budgets carbone, les objectifs sont revus chaque fin d’année à la baisse en fonction de ce qui a été réalisé au final“, illustre l’expert. 

La France n’est pas la seule à être dans cette situation… “Tous les pays se débattent dans les mêmes problématiques : comment traduire leurs engagements dans les politiques nationales, remarque Wojtek Kalinowski, codirecteur de l’Institut Veblen, qui a décortiqué le cas de la Suède. Comme les Pays-Bas, le pays vient de décider de se doter d’un plan pour mettre en œuvre sa stratégie climat car avoir une stratégie n’est pas suffisant…” En France, ette idée d’un plan a fait son grand retour dans le débat français au cours de l’élection présidentielle, à travers le programme de Jean-Luc Mélenchon, ou dans les propositions portées par des associations comme le Shift Project. Car le paradoxe est bien là : malgré l’existence en France de nombreuses stratégies environnementales – Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC), Stratégie nationale biodiversité 2030, stratégie nationale de lutte contre la déforestation… – l’Autorité environnementale, lors de la publication de son rapport annuel 2021 le 5 mai dernier, a dressé un constat accablant : “la transition écologique n’est pas amorcée en France”.  

Une puissance publique défaillante

La faute à qui, la faute à quoi ? Cloisonnement des textes, manque de cohérence, absence de convergence des objectifs… Dans son rapport “Soutenabilités ! Orchestrer et planifier demain”, publié le 8 mai, France Stratégie décrit une puissance publique “entravée, par son fonctionnement même et les modalités par lesquelles elle fabrique de l’action publique, pour piloter le long terme” et met en évidence le faible impact sur les décisions des outils et indicateurs à disposition. Exemple parlant, celui des nouveaux indicateurs de richesse (NIR), conçus pour repenser le PIB. La loi Sas du 13 avril 2015 prévoyait la publication annuelle des NIR et une évaluation des impacts des réformes à l’aune de ces derniers. Or, le rapport a cessé d’être publié en 2019. “C’était potentiellement transformateur, mais les indicateurs n’ont pas infusé“, regrette Hélène Garnier, co-autrice du rapport. De la même façon, si la France publie depuis 2019 un budget vert, qui évalue l’impact attendu des dépenses budgétaires et fiscales de chaque ministère au regard de six objectifs environnementaux, France Stratégie pointe “sa faible intégration dans les processus d’arbitrages budgétaires”, ne permettant pas d’en faire un outil “susceptible d’assurer la mise en œuvre des actions nécessaires pour mettre en cohérence les dépenses de l’État avec nos engagements.” 

Dominique Plihon, professeur de Sciences économiques à l’Université Paris 13 Sorbonne Paris Cité et ancien chargé de mission pour le Commissariat général du Plan (de 1983 à 1991), ajoute à ce constat le manque d’intégration des multiples analyses prospectives dont le gouvernement dispose. “Des instances publiques comme l’Ademe, le Haut Conseil pour le Climat ou France Stratégie ont été créés et proposent des travaux et avis de qualité. Mais elles sont purement consultatives et n’ont pas de poids politique, surtout dans un contexte de pratique très verticale du pouvoir”. Pas plus que le CESE (Conseil économique, social et environnemental). La réforme lancée en 2017 par Emmanuel Macron pour en faire une “chambre du futur où circuleront toutes les forces vives de la nation” et “l’instance unique de consultation prévue par tous nos textes”, n’a pas abouti en raison de l’hostilité du Sénat. Les modifications sont restées superficielles. “Si on veut s’attaquer à la planification écologique, il faut des institutions beaucoup plus fortes que ce que nous avons aujourd’hui”, tranche Dominique Plihon. 

Un modèle de société

Un changement qu’appelle aussi de ses vœux France Stratégie. L’institution plaide pour une large consultation des parties prenantes devant aller jusqu’à la co-construction, comme cela a été le cas en Allemagne lors de la mise en place des commissions charbon. Une consultation souhaitée très largement car derrière les objectifs chiffrés, il y a des projets de société. “Est-ce qu’on veut poursuivre un développement proche du modèle actuel notamment fondé sur le gaspillage et la surconsommation, est-ce qu’on veut aller vers la sobriété…?”, interroge ainsi Dominique Pilhon, indiquant que planifier, c’est choisir par exemple parmi les quatre scénarios de décarbonation présentés par l’Ademe, “Transitions 2050”. La réponse est d’autant plus importante qu’elle engage le gouvernement qui la prend mais aussi ses successeurs. Décider par exemple de lancer la construction de 6 EPR n’est pas sans incidence sur les choix énergétiques des prochains présidents. Sauf à prendre le risque de se retrouver avec des actifs échoués… 

La discussion sur ces choix structurants n’ayant pas eu lieu en amont de l’élection présidentielle, faut-il alors organiser un grand débat ? “Aujourd’hui, nous ne savons pas ce que souhaite faire le prochain gouvernement, indique Benoît Leguet. Concernant la prochaine SFEC, des groupes de travail associant l’ensemble des corps institués et des ONG sont déjà en place.” La perspective de majorités larges avec des alliés ayant des points de vue divergents sur certains sujets obligeant les uns et les autres à trouver un langage commun pourrait, selon certains experts, faire l’économie d’un débat national. C’est ce qui s’est notamment passé aux Pays-Bas ou en Suède où les parties prenantes réunies au sein de structures placées auprès du Premier ministre réussi à dégager des compromis. “C’est sûr que ce n’est pas la culture française, note Wojtek Kalinowski. Dans ces pays, les échelons régionaux ont également joué un rôle très important dans la déclinaison des objectifs pour qu’ils se traduisent par des orientations très concrètes. La culture centralisée française n’est pas, là non plus la même.” Mais le temps du grand débat national n’est-il pas un luxe face à une situation aussi urgente que celle décrite par les récents travaux du GIEC ? “Il faudrait bien le cadrer dans le temps, mais c’est une étape nécessaire : pour prendre des décisions d’urgence, dont des décisions d’investissement, il faut une vision long terme. Et toutes les études nécessaires sont aujourd’hui disponibles pour éclairer ce débat initial”

Un orchestrateur de l’action publique

Il faut surtout un chef d’orchestre pour à un moment trancher et responsabiliser les ministres et les différentes parties prenantes, les obligeant à remplir les engagements qu’elles ont elles-mêmes actées, pointe Benoît Leguet. Le Premier ministre sera responsable devant le Parlement de la mise en œuvre des engagements. La part dédiée à la transition climatique dans son discours de politique générale, après sa nomination, devrait, dans cette logique, être substantielle.” Un rôle de premier plan pour l’exécutif. Comme en Suède où c’est le gouvernement qui au final tranche sur la mise en oeuvre ou non des recommandations faites par le conseil des parties prenantes, celui-ci n’étant que consultatif. Même philosophie aux Pays-Bas. Mais dans les grands principes régissant la planification, il est clairement indiqué que le “report à plus tard est interdit”. France Stratégie appelle à une évaluation des lois et décrets au fil de l’eau, permettant d’identifier les éventuels “conflits de soutenabilité”. Cela pourrait prendre la forme d’”alertes en temps réel” et si nécessaire des rectifications. Une évaluation régulière également appelée par la Fondation pour la Nature et l’Homme (FNH), à l’aide d’indicateurs de suivi régulièrement publiés dans une démarche de transparence. “Sur la réduction de l’utilisation des pesticides, nous n’avons jamais obtenu les données sur les dernières années, ce qui ne facilite pas l’évaluation des actions menées”, pointe ainsi Amandine Lebreton, Directrice du plaidoyer de la FNH.    

Cette orchestration doit également aller de pair avec une programmation budgétaire, poursuit le directeur d’I4CE. C’est normalement le rôle de la première loi de finances qui sera discutée au Parlement, cet automne. Mais il y a un petit problème de calendrier car elle sera présentée en amont de la SFEC, qui elle devrait être prête en fin d’année et discutée en 2023.” Soulignant que les traités européens supposent une trajectoire de désendettement incompatible avec l’urgence d’investissements climatiques, France Stratégie appelle à un débat sur le rôle et la responsabilité de la Banque centrale dans le financement de la transition. Pour la FNH, l’établissement d’une “exception” des règles européennes est nécessaire. “Nous souhaitons sortir les investissements en faveur de la transition des règles européennes en matière de déficit public”, précise Amandine Lebreton. 

Il faut surtout que le gouvernement prévoit qu’il puisse y avoir des imprévus tels des chocs sanitaires, des invasions d’un pays par un autre dont la conséquence est de multiplier par dix le prix de l’énergie ou des chocs climatiques pour ne pas se trouver dépourvu et devoir décider dans l’urgence en prenant des décisions qui vont à l’encontre de ces engagements climatiques“, conclut Benoît Leguet, citant notamment la question du bouclier tarifaire sur l’essence. Faute d’avoir été ciblé sur les seules personnes vulnérables au prix de l’essence, il a été à l’encontre du “signal prix” qui aurait permis de modifier les comportements… 

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(Illustration : stock image)

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